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財政收入越來越多地用于地方
【作者：夏祖軍 劉明中 來自：中國財經(jīng)網(wǎng) 點擊數(shù)：4186 更新：2008/2/21 10:42:11
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得益于國民經(jīng)濟平穩(wěn)快速發(fā)展、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化、經(jīng)濟效益提高和收入征管加強，2007年，全國財政收入再上新臺階，一舉突破5.1萬億元大關。這個大蛋糕是如何切分的呢？
在2007年的財政支出中，中央本級支出占23.1%，地方本級支出占76.9%。中央財政所占比例遠遠低于地方財政。顯而易見，中央財政因分稅制改革增加的收入越來越多地用于補助地方，而且補助力度逐年加大。
初步形成符合社會主義市場經(jīng)濟要求的中央與地方財政分配框架
1992年黨的十四大明確了社會主義市場經(jīng)濟改革取向。為理順中央與地方的財政分配關系，在立足國情和借鑒市場經(jīng)濟國家經(jīng)驗的基礎上，1994年實行了分稅制財政管理體制改革，改變了財政包干體制下中央與地方“一對一談判”、“討價還價”的體制確定模式，統(tǒng)一了中央地方收支范圍劃分，初步形成了符合社會主義市場經(jīng)濟要求的中央與地方財政分配框架。
分稅制財政體制改革以來，按照規(guī)范統(tǒng)一、科學合理和公平公正的基本原則，逐步建立并完善了由財力性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付構(gòu)成的轉(zhuǎn)移支付制度。財力性轉(zhuǎn)移支付是中央財政為彌補欠發(fā)達地區(qū)的財力缺口，縮小地區(qū)間財力差距，實現(xiàn)基本公共服務均等化安排給地方財政的補助資金，以及中央出臺減收增支政策對財力薄弱地區(qū)的補助。主要包括一般性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、縣鄉(xiāng)財政獎補資金、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付等。專項轉(zhuǎn)移支付是為實現(xiàn)特定的宏觀政策及事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略目標，以及對委托地方政府代理的一些事務或中央地方共同承擔事務進行補償而設立的補助資金，地方財政需按規(guī)定用途使用資金。
2007年，中央對地方轉(zhuǎn)移支付達13991.2億元，約占地方財政支出的36.7%。其中，財力性轉(zhuǎn)移支付7092.9億元，占50.7%；專項轉(zhuǎn)移支付6898.3億元，占49.3%。
從十多年來的運行情況看，分稅制改革取得了顯著成效。主要表現(xiàn)在三個方面：一是改變了財政收入占GDP的比重以及中央財政收入占全國財政收入的比重逐年下滑的局面，增強了財政宏觀調(diào)控能力。二是均衡地區(qū)間財力差異效果較為明顯。三是部分地區(qū)基層財政困難明顯緩解，縣鄉(xiāng)財政運行狀況明顯改善。
中央財政通過稅收返還和轉(zhuǎn)移支付兩種形式補助地方
在逐步提高中央財政收入占全國財政收入比重的同時，中央財政主要通過稅收返還和轉(zhuǎn)移支付兩種形式，將越來越多的錢補助給地方。據(jù)統(tǒng)計，1994-2007年，中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付從2389億元增加到18112.5億元，增長了6.6倍，年均增長16.9%。2007年，地方本級支出約48%的資金來源于中央財政稅收返還與轉(zhuǎn)移支付。
陳開閣是黑龍江省克山縣河北鄉(xiāng)黨委書記，過去由于鄉(xiāng)村經(jīng)濟欠發(fā)達，手頭總是緊巴巴的，為保鄉(xiāng)里的正常運轉(zhuǎn)，常常是“拆東墻補西墻”，有時還不得不靠借債過日子。自打2005年享受到中央財政的“三獎一補”資金后，他感覺就像是久旱逢甘霖。
陳開閣所在的河北鄉(xiāng)得到的“三獎一補”資金共計26萬元，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)10萬元，村級16萬元�！翱蓜e小看了這筆資金�！标愰_閣說，以前鄉(xiāng)里因為經(jīng)費緊張，拿不出錢來砌排水溝，一下雨群眾行走不便。拿到“三獎一補”資金后，鄉(xiāng)里從10萬元資金中拿出3萬元，給鄉(xiāng)道路兩邊都砌上了排水溝，大大方便了群眾。利用這項資金，補齊了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部每月65元的工資補貼，極大地激發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作積極性和工作熱情。
在中西部地區(qū)，像克山縣這樣的困難縣還很多。依靠中央財政的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度，這些困難縣較好地實現(xiàn)了保穩(wěn)定、保運轉(zhuǎn)的目標。
據(jù)財政部有關負責人介紹，1994年以來，在保留分稅制改革前結(jié)算補助等項目的同時，中央財政建立并完善了對地方財政轉(zhuǎn)移支付制度。
一是一般性轉(zhuǎn)移支付。主要目標是實現(xiàn)基本公共服務均等化，不規(guī)定具體用途，由地方政府自主安排，是典型意義的均衡撥款。我國從1995年起實施一般性轉(zhuǎn)移支付。2002年所得稅收入分享改革后，中央財政因改革增加的收入全部用于一般性轉(zhuǎn)移支付，建立了一般性轉(zhuǎn)移支付資金穩(wěn)定增長的機制。實施分稅制財政體制以來，一般性轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模不斷擴大。2007年，中央財政安排一般性轉(zhuǎn)移支付2505億元，是1995年的121倍，年均增長49.1%。
二是民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付。為配合西部大開發(fā)戰(zhàn)略，進一步支持民族地區(qū)發(fā)展，中央財政從2000年起，對少數(shù)民族地區(qū)專門實行民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付，用于解決少數(shù)民族地區(qū)的特殊困難。2000-2007年，民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付從25.5億元增加到172.7億元，增加5.8倍，年均增長31.4%。
三是農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付。國務院決定，從2001年開始在全國范圍內(nèi)逐步推行農(nóng)村稅費改革，2004年起取消除煙葉外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，并逐步取消農(nóng)業(yè)稅，對由此減少的地方財政收入（含國有農(nóng)場等），沿海發(fā)達地區(qū)原則上自行消化，糧食主產(chǎn)區(qū)和中西部地區(qū)由中央財政適當給予補助。2007年中央財政共安排農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付資金759.33億元，其中還新增設了大湖區(qū)農(nóng)民負擔綜合改革轉(zhuǎn)移支付資金8.1億元。
四是調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付。中央于1999年、2001年、2003年和2006年出臺調(diào)整工資政策�？紤]到地區(qū)之間財政狀況相差較大，各地對增加支出的承受能力不一，中央決定，實施這些政策增加的支出，北京、上海、江蘇、浙江、廣東等沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)由當?shù)卣孕薪鉀Q，財政困難的老工業(yè)基地和中西部地區(qū)由中央財政給予適當補助。2007年，中央財政共下達調(diào)資轉(zhuǎn)移支付資金2234億元。
五是縣鄉(xiāng)財政獎補轉(zhuǎn)移支付。2005年，針對部分地區(qū)存在的縣鄉(xiāng)財政困難，國務院決定采取綜合性措施，爭取用三年左右的時間，使縣鄉(xiāng)財政困難狀況得到較大緩解。為調(diào)動地方政府共同緩解縣鄉(xiāng)財政困難的積極性，中央財政出臺了根據(jù)地方工作實績給予獎勵和補助的縣鄉(xiāng)財政獎補轉(zhuǎn)移支付，并在2007年做出進一步完善。主要內(nèi)容是：對調(diào)節(jié)縣級財力差異給予獎勵，對縣鄉(xiāng)精簡機構(gòu)、人員以及增加重點支出給予獎勵，對產(chǎn)糧大縣給予獎勵，對以前緩解縣鄉(xiāng)財政困難工作做得好的地區(qū)給予補助。2007年，中央財政縣鄉(xiāng)財政獎補轉(zhuǎn)移支付增加到340億元。在各級政府的共同努力下，縣鄉(xiāng)財政“保工資，保運轉(zhuǎn)”問題基本解決。
此外，在專項轉(zhuǎn)移支付方面，為實現(xiàn)中央宏觀政策目標，新增了一些專項轉(zhuǎn)移支付項目，主要用于“三農(nóng)”、教育、衛(wèi)生、社會保障、環(huán)境保護等方面。2007年，中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付6898億元，是1994年的361億元的19.1倍。
中央對地方的補助主要面向財力相對薄弱的中西部地區(qū)
近年來，為落實國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，促進地區(qū)間協(xié)調(diào)發(fā)展，中央財政的各項轉(zhuǎn)移支付資金分配均體現(xiàn)了對中西部地區(qū)的傾斜。
——加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度。由于中西部地區(qū)財政收入能力較低，且支出需求偏高，按統(tǒng)一辦法計算的標準收支缺口相應較大，享受的一般性轉(zhuǎn)移支付自然較多。在此基礎上，具體測算辦法也按照國家有關政策的規(guī)定對中西部地區(qū)進行了傾斜。如，在測算標準收入時，考慮了西部地區(qū)因執(zhí)行對特定產(chǎn)業(yè)企業(yè)減按15%稅率征收企業(yè)所得稅的政策形成的財政減收，相應增加了標準收支缺口，提高了轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。從2007年一般性轉(zhuǎn)移支付分配結(jié)果看，中西部地區(qū)分享的轉(zhuǎn)移支付約占總額的94%。
——在分配其他財力性轉(zhuǎn)移支付時給予傾斜。在確定農(nóng)村義務教育轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付等多項財力性轉(zhuǎn)移支付中央補助地方比例時，均提高了對中西部的補助比例。如，在測算農(nóng)村義務教育轉(zhuǎn)移支付時，對地方免除農(nóng)村義務教育階段學生學雜費和提高中小學公用經(jīng)費保障水平所需資金，西部地區(qū)和中部地區(qū)比照享受西部大開發(fā)政策的243個縣（市、區(qū)）由中央補助80%，其他中部地區(qū)中央補助60%，東部地區(qū)除直轄市外，按照財力狀況分省確定，最高補助比例為50%。此外，由于我國民族自治地方多分布于中西部地區(qū)，民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的資金分配也主要面向了中西部地區(qū)。
——設立多項專項支持政策。除認真貫徹落實西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地和中部崛起等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，實施企業(yè)所得稅優(yōu)惠、增值稅轉(zhuǎn)型等各項財稅支持政策外，近年來，中央財政出臺了多項針對中西部地區(qū)的專項轉(zhuǎn)移支付政策，并在分配其他專項轉(zhuǎn)移支付時給予傾斜，促進中西部地區(qū)經(jīng)濟社會各項事業(yè)的快速健康發(fā)展。如，2000年開始從中央外貿(mào)發(fā)展基金撥出�？睿⒘宋鞑康貐^(qū)外貿(mào)發(fā)展促進資金，支持西部地區(qū)企業(yè)加快發(fā)展；2004-2007年安排西部地區(qū)“兩基”攻堅計劃專項資金，推動實現(xiàn)西部地區(qū)基本普及九年義務教育、基本掃除青壯年文盲的目標。
從2007年情況看，中西部地區(qū)分享轉(zhuǎn)移支付占總額的比例約為87%。由于中央財政對中西部支持力度較大，地區(qū)間均衡效果日益明顯。如果將2007年東部地區(qū)按總?cè)丝谟嬎愕娜司胤揭话泐A算收入作為100，中西部地區(qū)分別僅為32、34。在中央通過轉(zhuǎn)移支付實施地區(qū)間收入再分配后，中、西部地區(qū)人均一般預算支出分別上升到59、69，與東部地區(qū)的差距明顯縮小。
進一步理順中央與地方財政分配關系
受政府級次過多、行政管理體制不健全、地區(qū)間差異懸殊等客觀因素的影響，現(xiàn)行中央與地方政府間財政分配關系還存在一些需要完善的方面。主要是完善政府間支出責任劃分進展緩慢，收入劃分覆蓋面窄，部分收入劃分不盡合理，轉(zhuǎn)移支付制度仍需進一步規(guī)范等。
今后一個時期，將按照構(gòu)建社會主義和諧社會和完善社會主義市場經(jīng)濟體制的目標要求，認真貫徹落實黨的十七大精神，圍繞健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的體制，進一步理順中央與地方財政分配關系，促進地區(qū)間基本公共服務均等化。
一是推動政府間事權(quán)與支出責任劃分改革。在合理劃分政府與市場邊界的基礎上，通過法律形式明確界定中央與地方的支出責任。將有利于統(tǒng)一市場形成、與居民切身利益緊密相關以及事關環(huán)境友好型社會建設和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重大建設項目的支出責任劃歸中央，將義務教育、農(nóng)村合作醫(yī)療等更適合地方管理的事權(quán)下放地方�！笆晃濉逼陂g，爭取在義務教育、公共衛(wèi)生和社會保障等基本公共服務領域權(quán)責劃分上取得明顯進展。
二是改進財力與事權(quán)的匹配方式。進一步完善收入劃分。凡是中央事權(quán)范圍的支出，由中央足額安排；凡屬地方事權(quán)的支出，原則上通過一般性轉(zhuǎn)移支付解決，擴大地方政府支出統(tǒng)籌權(quán)限，增強地方政府支出責任；中央地方共同事權(quán)，明確中央地方各自所承擔的支出比例；中央委托事權(quán)和中央政策導向事權(quán)，由中央通過專項轉(zhuǎn)移支付解決。
三是提高財力與事權(quán)的匹配程度。在逐步提高一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例的同時，按照推進形成主體功能區(qū)的要求，完善一般性轉(zhuǎn)移支付制度，明顯提高禁止開發(fā)與限制開發(fā)區(qū)域的財力保障程度，推進基本公共服務均等化。盡快出臺資源枯竭型城市財力性轉(zhuǎn)移支付，增強相關地區(qū)政府提供公共服務能力。
此外，財政部還將穩(wěn)步推進轉(zhuǎn)移支付立法工作，加快制度建設，進一步提高轉(zhuǎn)移支付的科學性、規(guī)范性和透明性。
